◆刘永涛李宁
6月5日，是《噪声污染防治法》（以下简称新《噪声法》）正式实施之日。据有关媒体报道，一些基层生态环境部门为强化新法震慑作用，于零点开展了“夜间静音行动”，对辖区内个别噪声超标的企业按照新《噪声法》的规定进行了立案查处，并在当日上午即向企业送达了《行政处罚听证告知书》，被称为新《噪声法》实施开出的首张罚单。
在夜间零点开展执法，大家为基层执法人员的这种敬业精神点赞。但同时，笔者认为，这样急急忙忙送达《行政处罚听证告知书》很容易造成行政处罚案件程序违法。
按规定，任何行政机关作出的行政处罚程序必须合法，必须遵守《行政处罚法》的规定。所谓程序，是指事情进行的先后次序，是行政机关实施具体行政行为应遵循的步骤、顺序、时间、方法以及与之相适应的规则。程序合法是合法具体行政行为的要素之一。程序违法，具体行政行为就失去了合法性的基础。
根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的程序包括简易程序、普通程序、听证程序。除符合适用简易程序进行处罚的案件以外的所有行政处罚案件，均是适用普通程序的案件范围。因此，普通程序的规定也更为严格，操作也比较复杂。
普通程序有哪些主要环节？
基层生态环境部门对当事人作出行政处罚时适用较多的是普通程序。根据《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的规定，环保行政机关在实施行政处罚适用普通程序时，必须经过立案、调查、审核、告知、决定和送达等环节，各级生态环境部门在实施行政处罚时必须遵照执行。
实践中常见的行政程序违法主要有:一是违反法定步骤。例如，生态环境行政处罚的普通程序有立案、调查、审核、告知、决定和执行。如果缺少其中一个步骤，就是程序违法。二是违反法定顺序，主要表现为顺序颠倒或顺序混乱，如先调查、后立案等。
夜间查处噪声污染案件如何避免程序违法?
行政处罚案件办理的普通程序一般遵循的是“先立案，后调查取证”的程序。但在特殊情况下，如果不立即取证，则可能导致证据灭失等不利后果，日后再进行取证，可能难以取得证据或者难以取得充分有效的证据。因此，对此类环境违法行为，必须尽快调查取证，固定证据。
根据《环境行政处罚办法》第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。本条是对紧急案件先行调查取证的规定。在普通程序“先立案，后调查取证”的基础上，本条针对需要立即查处的环境违法行为作了例外规定，即在特殊情况下可以先行调查取证，后补充立案。这不仅体现了生态环境部门工作的程序性，也体现了工作的规范性。
所以，对于在夜间查处的噪声污染案件，首先要收集违法证据，对超标噪声这种稍纵即逝的违法现象，用噪声监测仪器对当时的噪声值进行现场监测，取得证据，并作好现场检查（勘验）笔录，让企业当时在场的有关负责人签字，第二天接着立案。立案后执法人员再对企业周边住户或企业有关负责人进行调查，然后按照行政处罚程序给予查处。
笔者认为，在日常的夜间噪声污染案件查处工作中，立案后还得经过以下程序：根据监测部门出具的监测报告（超标），并结合调查情况，调查人员还得撰写《案件调查终结报告》，提出对案件处理的初步意见，并将调查报告及有关证据材料报送法制工作机构或案件审核人员。法制工作机构或案件审核人员审核终结，将案件审核意见报局领导审查后作出行政处罚事先告知，然后再向当事人送达《行政处罚事先告知书》。如果属于较大数额罚款，调查人员撰写《案件调查终结报告》后，将相关材料送法制部门审核终结，再报局案审委员会讨论，最后才能作出行政处罚事先告知，以及再向当事人送达《行政处罚事先告知书》。
对此问题，有的执法人员提出，行政处罚案件的立案审批、撰写《案件调查终结报告》等内部审批程序可在《行政处罚事先（听证）告知书》送达后再补充。但笔者认为，这些内部程序即使可在《行政处罚事先（听证）告知书》送达后再补充，但也必须在作出《行政处罚事先（听证）告知书》之前将每个内部程序的时间节点合理合情合法地预留充分。否则，当事人如果对处罚决定不服，一旦申请复议或者提起行政诉讼，生态环境部门将会承担程序违法而败诉的不利后果。
在日常的执法中，有执法人员认为，《环境行政处罚办法》第二十四条规定对紧急案件可先行调查取证，后补充立案。所以，一些执法人员在处理夜间噪声超标处罚案件时，常常只注重夜间的监测数据，而忽视了第二天立案后再调查这一程序，随即便向当事人送达行政处罚事先告知书，这种做法显然在程序上存在不当。
综上，笔者认为，立案前取证，是为立案佐证的，立案后再调查，是为处罚服务的；立案前取证取的是主要证据、关键证据，是证据链中的主要部分，立案后的取证取的是整个案件中的全部证据，是相互连接的证据链。立案前的取证和立案后的取证，既不能相互代替，也不能截然割裂，而是相互联系，互为补充的，这样取得的证据才能符合证据的“合法性、客观性、关联性”的相关要求。
作者单位：刘永涛四川省巴中市通江生态环境局；李宁四川省通江县人民法院
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